Региональная политика, находившаяся в 90-е годы прошлого столетия в центре внимания политического класса, экспертов и журналистов, стала теперь темой второго плана. Интерес к ней не идет ни в какое сравнение с тем местом, которое уделяют в наши дни проблемам взаимоотношений власти и бизнес-сообщества или судьбам многострадальной военной реформы. Рассуждения о перспективах развития федеративных отношений в нашей стране по большей части сводятся к вопросу: “Укрупнять ли российские регионы?” Политический заказ российской власти очевиден. Укрепление властной вертикали требует своих “жертв” в виде маленьких автономных областей или республик, которые, по идее (обычно не тождественной практическому воплощению), должны войти в состав более крепких и экономически продвинутых административно-территориальных образований. Принимая во внимание чувствительность российского экспертного сообщества к стабильно высоким рейтингам первого лица государства, можно констатировать, что споры о будущем региональной политики сводятся к обсуждению сроков, темпов и методов “укрупнения” и “укрепления”.
Скажем больше. Проблему российской региональной политики поспешили объявить закрытой, и если не окончательно, то в основном разрешенной. В марте 2002 года в России отмечали 10 лет со дня подписания Федеративного Договора Российской Федерации. Противопоставление политики президентов Бориса Ельцина и Владимира Путина по отношению к регионам с неизменной критикой курса первого российского главы стало отправной точкой практически всех политологических исследований или комментариев того времени. При этом сам Договор 31 марта 1992 года рассматривался как значительная уступка аппетитам региональных баронов. Укрепление вертикали власти и укрощение губернаторской вольницы трактовались экспертами как главные завоевания команды нового президента России. Так, руководитель Института политических исследований Сергей Марков среди главных успехов путинской команды особо отмечает “региональную реформу”, остановившую “расползание России”. Еще более резкие оценки ельцинской региональной политики содержались в редакционной статье сборника “Федерализм и региональная политика в полиэтничных государствах” (М., 2001), вышедшего под эгидой Российской академии наук: “„Эпоха Ельцина” стала историей. Появилась известная надежда на то, что деградация российской государственности достигла наконец своей крайней точки. Региональная политика, концептуально сформулированная в лозунге „Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить!”, исчерпала себя полностью”. А после проведения голосования по проекту Конституции Чечни 23 марта 2003 года (которое столь же единодушно эксперты занесли в актив Кремля) российский президент заявил, что “мы закрыли последнюю серьезную проблему, связанную с территориальной целостностью России”. Так, может быть, в самом деле в истории регионализации России наступила развязка и говорить о проблеме региональных отношений как об одной из многочисленных “болевых точек” в год президентских выборов не актуально?
Во всех человеческих делах прежде всего достойны изучения истоки, — считал Эрнест Ренан. Не будем забывать, что 13 мая 2000 года “дней Владимировых прекрасное начало” ознаменовалось президентским указом № 849 “О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Федеральном округе”. Первым актом главы государства, прошедшего инаугурацию, было решение в сфере региональной политики и федеративных отношений. Словосочетание “укрепление вертикали власти” стало знаком президентства Владимира Путина, сменив символ веры ельцинского десятилетия — “рыночные реформы”. Начало нового века, тысячелетия и нового президентского срока оказалось чрезвычайно насыщенным инновациями главы Российского государства именно в региональной политике: создание федеральных округов, изменение порядка формирования Совета Федерации и как следствие серьезная ротация кадров губернаторского корпуса. Прошло четыре года, наступило время для подведения итогов, и логично задаться вот какими вопросами. Стали ли инициативы последних двух лет переломным этапом в процессе “регионализации” России? Можно ли рассматривать нынешний порядок формирования верхней палаты российского парламента как оптимальный или же нужно вести речь о временном компромиссе между федеральным центром и региональными элитами? Не пошли ли новые окружные элиты по пути бюрократизации и не стал ли Совет Федерации в своем нынешнем виде своеобразной ярмаркой вакансий для не нашедших себе лучшего применения чиновников? И в конечном итоге — следует ли рассматривать путинские нововведения как некий политический прорыв, ставший “концом истории” региональной вольницы? Известный мастер афоризмов Марк Блок назвал проблему происхождения “идолом племени историков”. Полагаю, что поклонение этому “идолу” было бы чрезвычайно полезно для ответов на поставленные выше вопросы. В каких исторических условиях возник новый российский федерализм и формировались отношения Центра и регионов в 90-е годы? Какой коридор возможностей для выстраивания этих отношений был у первого российского президента и насколько корректно сравнивать ельцинские “провалы” с путинскими “триумфами”? Сравнение двух политических практик — региональной политики первого и второго российских президентов без оглядок на самые “свежие” опросы общественного мнения и измерения рейтингов — могло бы стать основой для действительно содержательного разговора о том, насколько обоснованны торжества по случаю победы на региональном политическом фронте.
Российский историк и архивист Н. П. Павлов-Сильванский был первым среди отечественных специалистов, использовавшим понятие “феодализм” для описания социально-экономических и социально-политических реалий Древней Руси киевского и удельного периодов. Рассматривая почвенные особенности системы отношений “сеньор — вассал”, ученый подкреплял свои тезисы свидетельствами источников, в которых часто встречалось выражение “заложился за” такого-то и такого-то боярина. Думается, доживи Павлов-Сильванский до славной эпохи “парада суверенитетов”, он немало удивился бы тому, что древнерусская конструкция “заложился” вошла в активный вокабуляр региональных чиновников России постсоветской. Мэры стали “закладываться за губернаторов” (что было более частым явлением), а губернаторы (что встречалось гораздо реже) — за главу Российского государства. Российский федерализм, о необходимости построения которого так долго говорили активисты “Демроссии”, оказался нимало не похож на книжные образцы федеративных систем Европы и Северной Америки. К концу ельцинской эпохи публицисты стали довольно часто играть словами “феодализм” и “федерализм”. Слишком уж феодально-партикуляристский оттенок наблюдался у российского федерализма. Но в чем состояла его специфика и есть ли у него реальные перспективы — вопрос, который до сих пор остается без ответа.
После распада Союза ССР многие политики и эксперты предрекали, что та же участь постигнет и Россию. Эти прогнозы подтверждались многочисленными фактами. Возникновение осенью 1991 года фактически независимой Ичкерии, активные политические выступления и референдум о независимости в Татарстане, напряженность в отношениях между ингушами и осетинами (которая вылилась в открытый конфликт в 1992 году) отчетливо говорили, что будущее России как целостного суверенного государства туманно и непредсказуемо. Неуверенность в возможности сохранить единое Российское государство демонстрировали и наши сограждане. Согласно данным социологического исследования, проведенного в марте 1992 года экспертами Российского независимого института социальных и национальных проблем, 62,2 процента респондентов заявляли: “Дело идет к тому, что межнациональные конфликты могут привести к развалу Российского государства”. Исследования же, проведенные после 31 марта 1992 года (то есть после подписания Федеративного Договора), неизменно фиксировали сокращение числа уверенных в распаде России по сценарию СССР. Так почему же у Ельцина все-таки получилось то, на чем обжегся Горбачев?
В постсоветский период поиски параллельных сюжетов в истории России и Германии стали своеобразным правилом хорошего тона в сообществе политологов. Компаративистский анализ социально-экономической и политической ситуации в постсоветской России и Веймарской Германии явился основой политологических исследований А. Л. Янова (см. его работы “„Веймарская” Россия” — “Нева”, 1994, № 3 — 6; “После Ельцина. „Веймарская Россия””. М., 1995). Сравнение постсоветской России и Веймарской Германии — отличительная черта сочинений и публичных высказываний не только политиков либерально-демократического спектра. В 1996 году лидер Национал-большевистской партии Эдуард Лимонов, мотивируя свой выбор в пользу Бориса Ельцина, заявил: “Лучше престарелый Гинденбург, чем молодой Эрнст Тельман”. Спрос на “сравнительно-исторический метод” был особенно велик в периоды острых кризисов. “Призрак Веймара” бродил по России и в сентябре 1993 года, и после пресловутого “черного вторника” и августовского дефолта, и во время непродолжительного примаковского царствования, и накануне страстей вокруг импичмента. Будь наши аналитики поскромнее, оценивай они политическую культуру отчизны не по относительно высоким цивилизационным меркам Веймарской Германии, увидели бы они иные компаративистские соблазны.
По ходу строительства “реального федерализма” в нашей стране, сопровождаемого “синдромом Беловежья” и “парадом суверенитетов”, мы стали свидетелями возникновения феномена “Вестфальской” России, живущей точь-в-точь по принципу Германии в годы после завершения Тридцатилетней войны и заключения в 1648 году Вестфальского мира: “Cuius regio eius religio” (“чья власть, того и вера”). В результате ослабления федерального Центра и перетекания значительной части властных полномочий на места долгожданного торжества демократии и федерализма не произошло. Напротив, “вместо одного самодержавного государя” возникло восемьдесят девять “самовластных и сильных фамилий”, перед которыми российское народонаселение было вынуждено “горше прежнего идолопоклонничать и милости у всех искать”. Пример посткоммунистической России лишний раз подтвердил, что слабая центральная власть ни в коей мере не способна преодолеть авторитарные тенденции и дать полноценные возможности для развития по демократическому пути. При потере Центром властных рычагов и отсутствии сколько-нибудь эффективных гражданских институтов, своего рода школы политических конкурентов, авторитаризм меняет лишь форму, но не содержание. Иерархичный, отлаженный по вертикали авторитаризм уступил место “горизонтальному авторитаризму”. Командно-административные отношения, дополненные и модернизированные рыночными реалиями, были спущены сверху в регионы. Культ генсека уступил место культу губернатора (президента, главы правительства республик). Лишенные же общих для всех идеологических ориентиров, некой “генеральной линии” Президента и Правительства, российские региональные начальники, как и немецкие князья, подчиненные лишь de jure фиктивной императорской власти, стали вводить на подведомственных территориях близкую и понятную им политическую религию.
Какие только “модели” социально-экономического и политического развития не были реализованы в российских регионах постсоветского периода! И крупные мегаполисы, и российская “глубинка” (конечно, при всей условности формулировок) явили примеры оазисов либерализма (Нижегородская область немцовского периода, Самарская область), победившего колхозно-совхозного строя (Тульская область в губернаторство В. Стародубцева), практическое воплощение эмблемы КПРФ (серп, молот и книга) в политике кубанского “батьки”, номенклатурный “Habeas corpus act” в Ростовской области, наконец, конструирование особой московской идентичности и московского национализма. Однако — при всем богатстве выбора — российские региональные элиты оказались близки сущностно. Если перефразировать печальной памяти формулу Третьего рейха: “Ein Volk, ein Partei, ein Fьhrer” (опять кстати приходятся немецкие аналогии!), то на региональном уровне мы увидели надежную схему: “Один регион, один губернатор, один уполномоченный банк (как вариант — одна „особо близкая” финансово-промышленная группа)”. Говорить о демократии, свободной экономической конкуренции, борьбе с криминалом и коррупцией, благоприятном инвестиционном климате в данных условиях — занятие самое неблагодарное. В борьбе за увеличение объема властных полномочий региональные руководители изобрели новый способ легитимации. Жаль Макс Вебер не дожил, обязательно бы к выделенным им трем типам легитимации (через право, традицию и харизму) добавил бы посткоммунистическое российское “ноу-хау” — легитимацию через обличение “федерального Центра”. Борьба с “рукой Москвы” по своей маниакальной настойчивости оставила далеко позади противодействие проискам “мирового империализма” и “сионистскому заговору”. Приведу несколько ярких примеров использования “антифедеральной” легитимации, подчеркнув, что партийная принадлежность регионального руководителя в его борьбе с “рукой Москвы” не имела существенного значения. Губернатор Свердловской области Э. Россель (“центрист”): “Есть федеральные органы власти, которые сидят в Москве. Что-то они делают, но делают изолированно от мнений регионов… Федеральные органы власти, кто за забором, кто не за забором, управляют Россией, а регионы — сами по себе, мы фактически брошены правительством с 1990 года”. “Красный” губернатор Н. Кондратенко (в 1996 — 2000 годах): “Нам не по нраву „Лукойл” и прочие московские рокфеллеры! Нам не по нраву их прихлебатели! Богатства края, в том числе нефть, должны принадлежать народу!” Экс-губернатора Приморья Е. Наздратенко трудно назвать демократом. Вместе с тем до поры до времени (до масштабного конфликта с А. Чубайсом во время исполнения последним обязанностей главы президентской администрации) он имел репутацию твердого “ельциниста”. Так вот еще до “чубайсоборства” Наздратенко заявлял: “Центр, упиваясь собственным значением, совершенно забыл о тех, кто живет на его окраинах”.
Другая напрашивающаяся аналогия — на сей раз не немецкого, а польского происхождения. Совет Федерации в 1993 — 2001 годах был в той же степени средоточием демократии, в какой им был Сейм Речи Посполитой до ее троекратного раздела. В Сейме почти так же, как и в нашем постсоветском “Сенате”, ясновельможные паны, упражняясь в красноречии, выбивали у слабой королевской власти все мыслимые и немыслимые льготы и привилегии, используя, где нужно (а чаще — где нет), право “liberum veto” и парализуя таким образом законотворческую деятельность, превращая государство исключительно в средство для удовлетворения лоббистских устремлений.
О таком детище “Вестфальской” России, как этнократизм, следует сказать особо. В современной научной литературе появилось емкое, пусть и не бесспорное, определение “внутреннее зарубежье”. В самом деле, для русских, равно как и для других этнических групп в субъектах России, где законодательно закреплено дискриминационное в своей основе доминирование “титульной нации” (даже если она составляет меньшинство), среда обитания становится чуждой. Как еще оценить тот факт, что в Республике Адыгея, где русские составляют 68 процентов (а вместе с “русскоязычными” 72 процента), существовал так называемый паритет, при котором половина мест парламента закреплена за “титульной нацией”, а вторая половина — за русскими? Недалеко от Адыгеи ушел и Дагестан. В республике, почти на 90 процентов дотируемой федеральным Центром, выборы в высший законодательный орган — Народное собрание — проходят по национальным округам (депутатом от округа может стать только представитель определенной национальности). В Башкирии, где “титульная нация” уступает численно не только русским, но и татарам, в 1995 году во всех без исключения общеобразовательных школах введено изучение башкирского языка, а также дополнительные предметы — культура, история, география Башкирии. Результатом политики по “национальному возрождению” республик в составе РФ стало кардинальное изменение этнодемографической ситуации в этих российских субъектах. По данным последней советской переписи, на территории Чечено-Ингушской АССР русских проживало 294 тысячи человек. После “суверенизации” Чечню покинуло 220 тысяч русских, а 21 тысяча была убита еще до ввода федеральных войск. До 6 процентов от общего числа населения сократилось количество русских в Дагестане, с 50 процентов до 30 процентов — число русских жителей столицы Северной Осетии Владикавказа. Иначе как “исходом” эти процессы не назовешь.
Появлению “внутреннего зарубежья” в немалой степени способствовал и поощряемый региональными элитами академический и образовательный шовинизм. Десять лет назад представители российской интеллектуальной элиты в едином порыве радовались исчезновению из учебных планов и программ пресловутого наследия “Краткого курса”. Ненавистные (особенно студентам технических и естественнонаучных вузов) “марксистско-ленинская философия”, “научный коммунизм”, “основы научного атеизма” и история КПСС были сброшены с корабля отечественного образования. Но всеобщее ликование оказалось преждевременным. На смену истматовской экзегезе пришли “краткие курсы” в новом, этнонационалистическом (или вульгарно-областническом) обличье. Под видом так называемого регионального компонента гуманитарного образования мы получили фактический “парад суверенитов” в изучении истории, политологии, культурологии. “О нашем народе ходит много исторических небылиц и лживых мифов. Раньше это насаждалось нарочно, чтобы преуменьшить значение татарского народа”, — обращается к школьникам младших (!) классов учебное пособие по истории Татарстана. “Целые страницы многовековой истории нерусских народов, и прежде всего тюркских, замалчивались или преподносились с негативной оценкой”, — эти слова адресованы уже хорошо “подготовленным” учащимся 8 — 9-х классов. В результате реализации политики академического и образовательного шовинизма специалисты-гуманитарии были вынуждены работать в условиях цензуры. Например, ученые “двухсубъектных” образований Кавказа — Кабардино-Балкарии и Карачаево-Черкесии публиковали свои исследования за пределами своих республик (черкесы в Кабардино-Балкарии, а балкарцы — в Карачаево-Черкесии). “Так, сотруднику КБ ИГИ (Институт гуманитарных исследований Кабардино-Балкарии. — С. М.) <...> Б. Х. Кучмезову не позволили опубликовать в республиканских научных журналах статью о традиционном земледелии балкарцев вследствие того, что в ней автор писал о развитом террасном земледелии, сложной системе искусственного орошения и пр. — о том, чего не было у адыгов, а потому, по мнению кабардинских историков, не имеющем право на существование у карачаево-балкарцев”, — сообщает исследователь проблемы М. Д. Боташев.
Было бы неверно сводить “этнократический вызов” единству Российского государства исключительно к этнократизму и партикуляризму республиканских властных элит. По этой части не отставали и главы “русских регионов”. Достаточно вспомнить борьбу с “жидомасонством” кубанского батьки Кондрата, партийные форумы РНЕ под патронатом высоких чиновников администрации Ставропольского края, антикавказские эскапады (подкрепленные рейдами бравых омоновцев) столичного мэра и борьбу с “желтой опасностью” экс-губернатора Приморья.
Каковы же причины формирования феномена “Вестфальской” России? Почему с распадом тоталитарного имперского государства, провозгласив десять лет назад в качестве приоритетов новой России гражданские права и свободы, мы вместо чаемого государства правового, вместо новой, демократической региональной политики получили конгломерат авторитарных этнократических образований, слабо подчиняющихся центральной власти? Рассматривать фразу, обращенную некогда Ельциным к российским региональным начальникам: “Берите столько суверенитета, сколько можете проглотить” — в качестве отправной точки дезинтеграции России стало уже привычным делом. Но это слишком просто, чтобы быть правдой. Куда больше для возможного распада России по сценарию распада Советского Союза сделало последнее руководство СССР и КПСС, стремившееся любыми способами убрать с политической сцены “неправого Бориса”. С помощью Закона о выравнивании прав союзных и автономных республик от 26 апреля 1990 года советские вожди пытались вывести руководителей автономий РСФСР из-под власти Ельцина под горбачевскую длань. Подобный “ход” использовался руководством СССР и в начале чеченского кризиса, когда новоявленному ичкерийскому вождю была предложена альтернатива Ельцин — Горбачев. Однако объяснять внутрироссийский “парад суверенитетов” одними горбачевскими происками значило бы также идти по пути упрощенчества.
Дезинтеграции России в немалой степени способствовали и “идолы разума”, овладевшие советской, а затем и российской интеллектуальной элитой, “творцами смыслов”. По справедливому замечанию московского этнолога В. Р. Филиппова, “в первые годы горбачевской „перестройки” московские энтузиасты демократических преобразований (так же, впрочем, как и большинство интеллектуалов на Западе) допустили серьезную ошибку, которая имела в дальнейшем самые неприятные последствия для российской государственности. Ошибка состояла в том, что они отождествили борьбу за власть этнических элит в советских и постсоветских „национально-государственных образованиях” с общедемократическим движением против советского тоталитаризма”. Очередная попытка России осуществить модернизацию вызвала всплеск традиционализма и политической архаики. Ценности рыночной экономики, гражданского общества и правового государства были отвергнуты не только и не столько экс-секретарями комитетов КПСС различных уровней, сколько лидерами возникших под общедемократическими лозунгами движений за самоопределение, “возрождение” национальной культуры и искусства, возврат к “истокам и корням”. Отказ руководства СССР и России от коммунистической идеологии и политическая либерализация повлекли масштабную переоценку ценностей. В регионах с устойчивой традиционалистской культурой (Северный Кавказ в особенности) разрыв с советским прошлым совпал с этнической, клановой, тейповой мобилизацией. Перестав быть homo soveticus’ами, бывшие подданные советской империи занялись конструированием новой идентичности и обратились вспять, к “золотому веку”, в поисках ответов на актуальные вопросы современности. “Золотым веком” на Кавказе была сочтена эпоха “наездничества”, борьбы тейпов и кланов, торжества “справедливой” кровной мести. Поэтому самые, казалось бы, невинные начинания, даже в сфере культурного возрождения, будь то реконструкция народных обычаев или восстановление исчезающих традиционных ремесел, совершенно неожиданно радикализируются и получают выход в сферу политической конфронтации, а то и военного противостояния. За рассуждениями о духовном возрождении (культурном или религиозном) оказывается потребность в региональной самостоятельности и обособлении определенных территорий.
Поскольку идейные поиски интеллигенции в национальных республиках встречали противодействие со стороны КПСС, видевшей в них угрозу своей идеологической и политической монополии, следствием подобного противоборства и стала неверная идентификация движений за “возврат к истокам” как движений демократических. Между тем традиционалистские искания республиканских оппозиционеров, несмотря на антикоммунистическую риторику, никакого отношения ни к либерализму, ни к демократическим ценностям (в современном их понимании) не имели. Они начались как попытки придания своей этнической культуре статуса уникальной цивилизации, а своему этносу (тейпу, клану) — роли вершителя исторических судеб.
Наиболее радикальная (и удачная для деятелей национального “освобождения”) попытка прорыва к политическому Олимпу имела место в Чечне. Успех сепаратистов именно в этой республике Северного Кавказа объясняется прежде всего двумя причинами: агрессивно-наступательным характером чеченского национального движения и неверной оценкой этого движения Москвой. Рассматривая ОКЧН (Объединенный конгресс чеченского народа) как антикоммунистическую организацию, а генерала Дудаева как диссидента, Москва сначала проигнорировала традиционалистский вызов, брошенный новой, демократической государственности, а впоследствии неоднократно недооценивала силу этого вызова. Видя в коммунизме главную и единственную опасность, угрожающую развитию рыночной экономики и гражданского общества, российские власти во многом способствовали превращению РФ в “сообщество регионов”, в котором региональный руководитель самостоятельно и без демократических процедур выбирает и образ правления, и политический строй, и экономическую доктрину.
Центробежным тенденциям весьма способствовала политическая либерализация, которая, как сказано выше, снимала преграды в нацреспубликах (и в меньшей степени в областях и краях) на пути этнической (клановой, тейповой) мобилизации и поисков собственной идентичности. С крахом СССР и коммунистической идеологии региональные элиты начали искать собственные идеологемы. “Почему следует российские реформы брать за эталон? Разве не имеет право Татарстан идти своим путем к реформам, отвечающим интересам его населения? Или в мире существует только один путь, предложенный Москвой?” — заявлял в 1995 году советник М. Шаймиева Рафаиль Хакимов. Поскольку же российские республики, края и области никогда не придерживались в ежедневной социально-политической и социокультурной практике принципов европейского Просвещения, Декларации независимости и постулатов Адама Смита, то результаты их идеологических поисков можно было легко просчитать.
Превращению России 90-х годов в “сообщество регионов” помогли и такие параллельные процессы, как сложившееся в центре в 1991 — 1993 годах двоевластие (Президент и Верховный Совет) и нерешенность “основного вопроса всякой революции — вопроса о власти”. Не разрешив кардинально вопрос о стратегическом пути, по которому пойдет государство, образовавшееся в результате августовской революции, браться за “замирение” окраин было бы верхом политического легкомыслия. Видимо, из подобного постулата исходил первый российский президент, предлагая регионам взять побольше суверенитета. Проще говоря, выбирая между “покупкой” (и недешевой) региональных баронов и их силовым “замирением”, Борис Николаевич остановился на первом. Ельцинскую региональную политику, следствием которой стала дезинтеграция страны, не ругает только ленивый. Но мало кто из аналитиков понимает (или желает понять) тот факт, что первый российский президент “делился” суверенитетом не из-за жгучего желания превратить Россию в сообщество регионов, а по причине отсутствия у него в 1991 — 1992 годах и правовых, и силовых механизмов для обуздания региональной вольницы. Главным, чего он добивался, была внешняя лояльность и умение сдерживать на подведомственной территории национал-коммунистическую оппозицию, с чем местные начальники худо-бедно справлялись. Обвинять же Ельцина в потворствовании региональному партикуляризму можно лишь при одном условии: если гипотетический обвинитель готов назвать те ресурсы, за счет которых президент смог бы могучей рукой подавить местную вольницу. Действительность же была такова, что ни правовых механизмов (поскольку российское законодательство надо было создавать с нуля), ни силовых рычагов (МВД и органы безопасности переживали реорганизации, а армия России, напомню, была создана лишь весной 1992 года) у российского главы не было. Но в отличие от Горбачева он вел разговор (и успешный) с региональными баронами не на языке романтического догматизма о непреходящих социалистических ценностях, новом мышлении и прочих благоглупостях, а о вполне земных вещах — власти, собственности, личных гарантиях. Получив свою долю “общероссийского пирога”, региональные вожди, периодически фрондируя (особенно в моменты ослабления федеральной власти), все же отказались от повтора беловежского сценария. Успехи же федерального Центра в преодолении двоевластия (октябрьская победа Ельцина в 1993 году), укрепление самой центральной власти делали региональных баронов сговорчивее. До октября 1993 года невозможно было даже помыслить о силовом замирении Чечни. Борьба с ичкерийским сепаратизмом, а также смягчение позиций посткоммунистических воевод и в конечном итоге выдвижение тезиса об “укреплении властной вертикали” — все это оказалось реальным во многом благодаря “похабному миру”, заключенному в начале 90-х годов между Ельциным и региональными элитами. Не видеть той политической основы, благодаря которой стало возможно само обсуждение такой темы, как укрепление политического единства государства, могут только не вполне добросовестные конструкторы виртуальных “технологичных” комбинаций.
Так как же нам оценивать феномен “Вестфальской” России эпохи Ельцина? Для понимания российского “феодального федерализма” 90-х годов требуются взвешенные подходы. Данная система возникла в условиях распада СССР и всеобщего управленческого и экономического коллапса, в ситуации “предчувствия гражданской войны”, кризиса национальной идентичности и прочих весьма неприятных вещей. Подобная система смогла существовать и потому, что гражданские институты были чрезвычайно слабы и заражены патерналистскими установками. Очевидно также, что “Вестфальская” Россия стала логическим продолжением на новом витке и в иных исторических условиях так называемой “русской системы” власти (абсолютное доминирование властных институтов, персонификация власти, неразделенность власти и собственности, неподконтрольность государства обществу и проч.). Только на сей раз “русская система” оказалась делегирована из Центра на места. Но при всех своих издержках “Вестфальская” Россия Ельцина позволила избежать повторения “беловежского сценария” и дать некоторый импульс для развития демократических процессов, поскольку выборы были признаны и в Центре, и на местах единственной легитимной процедурой. Разрешение федерального Центра на “вестфализацию” позволило решить основной вопрос — вопрос о власти в самом Центре, консолидировать ее и приступить к следующему логическому шагу — преодолению “Вестфальской” России и строительству нефеодального федерализма.
Став президентом, В. В. Путин столкнулся с серьезной дилеммой: либо, имея в своем распоряжении более широкие, чем у предшественника, властные ресурсы и высокий уровень поддержки населения, проводить курс на унификацию правового пространства России и преодоление “удельного федерализма”, то есть политику укрепления “вертикали власти”, либо ориентироваться на политическую целесообразность и, держа в голове дату следующих президентских выборов, “оставить в покое” региональных руководителей. Первый постинаугурационный указ Путина (№ 849) давал повод думать, что преемник Ельцина выбирает сценарий укрепления единства Российской Федерации. Введение института полномочных представителей президента и образование семи федеральных округов создавало предпосылки для преодоления “горизонтального авторитаризма”. Прежде всего ослаблялась монополия региональных руководителей на власть на местах, так как аппараты полпредов обеспечивали (пусть и на бюрократической основе) конкуренцию губернаторам и президентам нацреспублик на региональных политических рынках, образуя систему сдержек и противовесов. Введение постов полпредов в федеральных округах было, таким образом, вовсе не возвратом в авторитарное прошлое. Напротив, задуманное для преодоления правового партикуляризма и унификации законодательства, оно изначально несло элементы демократизации.
Но, как известно, продолжением достоинств любой системы становятся ее недостатки. Тем паче, что в случае с указом № 849 достоинства, как показала практика, ограничились почти исключительно декларациями о намерениях. Начатая президентскими представителями унификация правового пространства оказалась выборочной, незавершенной и несовершенной. И “особый вид на жительство” (регистрация для приезжих) в Москве, Краснодарском крае, и “суверенитет” для Чечни, и этнократия (тейпократия) как главный кадровый принцип в ряде республик в составе РФ, и борьба с инородцами на Кубани, несмотря на уход “батьки Кондрата”, — все это никуда не исчезло. “Мы должны защитить нашу землю и коренное население… Это — казачья земля, и все должны знать это. Здесь наши правила игры”. Процитированная выше фраза — не фрагмент выступления Кондратенко эпохи “ельцинского безвластия”. Это фраза из спича его преемника — А. Н. Ткачева, произнесенного на совещании по проблемам миграции в Абинске 18 марта 2002 года с участием чиновников краевого и районного уровней. Как говорится, найдите отличия… А они на самом деле есть. Витийствования “батьки” ограничивались квазинаучным “жидоборством”. Призывы же “сынка” нацелены не на мифических “сионистов” (где они на Кубани?), а на вполне реально проживающие в Краснодарском крае этнические общины… И это тоже результат “укрепления вертикали”? В марте 2001 года прошли выборы в парламент соседней с Краснодарским краем Адыгеи. Округа, нарезанные для выборов, были таковы, что количество избирателей в них различалось в десять раз. Такая “нарезка” была сделана для обеспечения преимущества кандидатам от “титульной нации”. Верховный суд РФ признал незаконной подобную “нарезку”. Несмотря на то что формирование округов по-адыгейски противоречило федеральному законодательству, выборы по этому принципу в маленькой и дотационной республике состоялись. И что же? Кремль, стоящий на страже “вертикали власти” и имеющий серьезные рычаги влияния на экономически зависимую от центра республику, просто не заметил этого инцидента.
Вместо противодействия региональному партикуляризму Кремль и его полпреды стали активно вбрасывать идею об укрупнении регионов. Что ж, очередной рецидив институционально-бюрократического мышления. Как будто степень демократичности, финансовой прозрачности, экономической открытости и управленческой эффективности региона зависит от его площади и периметра. Деятельность президентских назначенцев вообще была с самого начала ограничена бюрократическими рамками. Сама идеология региональных преобразований недооценивала возможности гражданского общества и общественное мнение. В результате аппараты полпредов быстро бюрократизировались и потонули в “текучке”. Но самое страшное для института полпредов заключалось как раз в поведении высшей власти страны. Она, похоже, сама четко не представляла, для какой цели создается этот институт. Кто такой полпред? “Государево око”, приглядывающее за губернаторами и президентами? Или он вместе со своим аппаратом — информационно-аналитическая служба для получения адекватной “картинки” происходящего в разных частях государства? А исправление регионального законодательства — это финальная цель в деятельности аппаратов полпредов или промежуточная? И без ответов на эти вопросы говорить об эффективности новой бюрократической надстройки бессмысленно. Но вместо ответов верховная власть России накануне очередного избирательного цикла пошла, по сути дела, по пути “сдачи” своих полпредов ради нового “дурного мира” с региональными лидерами.
Будущие исследователи новейшей российской истории, характеризуя эпоху Владимира Путина, наверняка выделят в ней как два отдельных этапа период укрепления “вертикали власти” и “поствертикальный” период. Рубежом между этими периодами стало постановление Конституционного суда от 9 июля 2002 года, согласно которому отсчет первого губернаторского срока начинается с октября 1999 года. И хотя у нас, как неоднократно говорил президент, судебная власть независима от исполнительной и ее решения носят исключительно самостоятельный характер, нельзя не заметить удивительное единомыслие конституционных судей и главы Российского государства. На своей пресс-конференции, предварявший вердикт Конституционного суда (24 июня 2002 года), Владимир Путин высказал тезис, что определение количества сроков пребывания у власти местных руководителей находится в компетенции избирателей. В переводе на общедоступный язык это означает, что о ротации управленческих кадров в субъектах Российской Федерации следует на определенный период забыть, а местные начальники, особо понравившиеся населению, смогут покидать свои кресла, одновременно покидая этот грешный мир. Вероятно, вертикаль власти и институты гражданского общества в России укрепились настолько, а административный ресурс настолько же ослаб, что можно совершенно не беспокоиться за исход выборов в Татарстане, Башкирии, Калмыкии и других российских субъектах. Дескать, победит достойнейший…
Удивительно, что большую часть российского экспертного сообщества вердикт, принятый Конституционным судом, не заставил внести коррективы в оценку региональной политики второго российского президента. Словосочетание “укрепление вертикали власти” до сих пор продолжает украшать страницы газет и журналов. Но совершенно очевидно, что решение от 9 июля 2002 года — не то событие, анализ которого можно ограничить комментариями “на злобу дня”. Минимум два избирательных цикла проблема “поствертикального периода” будет сохранять свою актуальность, не позволяя говорить об окончательном разрешении регионального вопроса в России.
Столь же преждевременно констатировать, что с “расползанием” России и всевластием региональных баронов покончено раз и навсегда. В этой связи вполне правомерен вопрос, а чем же, собственно, политика второго российского президента коренным образом отличается от предшествующей и насколько вообще оправданны региональные инновации последних двух лет. “Центр снова стал проводить политику кнута и пряника”, — констатирует аналитик Фонда Карнеги Андрей Рябов. “Накануне выборов центру было невыгодно ссориться с губернаторами-долгожителями, которые обладают наибольшим электоральным ресурсом”, — делает вывод эксперт Центра политических технологий Борис Макаренко. Что-то слышится родное в долгих песнях ямщика. Разве не подобного рода оценки и комментарии исходили из уст политологов в ельцинские “годы мрачные, глухие”, когда никто не задумывался об укреплении вертикали власти, а уж тем более о “равноудаленности” и невозможности жить по понятиям? Как видим, несмотря на победоносную риторику, наше государство не слишком приблизилось к правовому регулированию отношений Центра и регионов. Все те же пресловутые “понятия”, все та же политическая целесообразность.
Другими словами, решение Конституционного суда развернуло ситуацию в обратном направлении. Предоставив дополнительные преференции региональным баронам, российская власть вернулась на путь укрепления авторитарного правления республиканских и областных элит, усиление этнократического принципа верховенства “титульных наций” и “коренного населения”.
Но самое печальное другое. Решение Конституционного суда отчетливо продемонстрировало слабость высшей государственной власти в стране и ее неэффективность. Спрашивается, зачем было создавать дополнительные бюрократические надстройки в виде семи армий федеральных представителей, инспекторов, советников и консультантов? Зачем тратить такие огромные бюджетные средства на содержание аппаратов полпредов (фактически избыточных информационно-аналитических служб), освещающих разные неблаговидные дела региональных владык? Не проще ли организовать процедуру их цивилизованной ротации? Стоило ли превращать верхнюю палату парламента в, по сути дела, назначаемый, а не избираемый орган с низкой степенью легитимности лишь для того, чтобы не обидеть бывших глав республик, краев и областей, дав им по синекуре в новом “Сенате”? Зачем тратились немалые деньги на проведение многочисленных форумов и “круглых столов” по поискам новых кадров для России, если отныне все сколько-нибудь способные, мыслящие по-новому кадры будут надолго отрезаны старыми властными элитами от принятия управленческих решений? Увы, мы в очередной раз произвели имитацию деятельности вместо самой деятельности.
Здесь следует сказать и о Чечне, без сомнения, самом проблемном регионе России. Эволюция “чеченской политики” Путина проходит в рамках логики все того же “поствертикального периода”: тот же акцент на политическую целесообразность и правовой партикуляризм.
Во время своего визита в Грозный накануне “исторического референдума” по Конституции тогдашний глава кремлевской администрации Александр Волошин сообщил о необходимости заключения Договора о разграничении полномочий между федеральным Центром и Чечней. “По России мы стараемся сократить количество таких договоров. Но Чечня — это особый случай”. А ведь период “укрепления вертикали” начинался с критики договорной практики как порождения ельцинской политики суверенизации. “Особость” Чечни, необходимость отличного от других субъектов правового регулирования — эти тезисы озвучены как президентом (“самая широкая автономия”), так и другими представителями кремлевской администрации (Владислав Сурков). В течение двух лет созданные президентом аппараты его полномочных представителей в образованных семи федеральных округах вели работу по исправлению положений в региональных Конституциях и Уставах, противоречащих статьям и положениям общероссийского Основного закона. В центре внимания президентских назначенцев было обеспечение изъятия из Основных законов российских субъектов конструкции “суверенитет”. Башкирия была вынуждена заменить понятие “суверенитет” на “государственность”, а вокруг права Татарстана сохранить в своем Основном законе данную юридическую конструкцию Центр и республиканские власти ведут сложные правовые дискуссии (положение о “суверенитете” Татарстана опротестовано российской Генпрокуратурой в Верховных судах России и Татарстана). В выносимой же на референдум Конституции Чечни в статье 1 черным по белому прописан ранее столь неприемлемый для путинского Кремля суверенитет. “Суверенитет Чеченской Республики выражается в обладании всей полнотой власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и Чеченской Республики и является неотъемлемым качественным свойством Чеченской Республики (курсив мой. — С. М.)”. Эта же статья вместе с тем содержит положение о Чечне как составной части России, однако еще в июне 2000 года (в период “укрепления вертикали”) Конституционный суд России постановил, что слово “суверенитет” не может относиться к субъектам Российской Федерации. Даже “ограниченный суверенитет” не может быть прерогативой республик в составе России. Таким образом, налицо двойной стандарт в правовом обеспечении региональной политики.
Но и “суверенитетом” юридические противоречия вынесенной на референдум Конституции Чечни не ограничиваются. В статьях 29 и 30 вводится понятие “граждане Чеченской Республики”. Между тем не кто иной, как сам президент Владимир Путин, в 2002 году подписал новый федеральный закон “О гражданстве РФ”, который не предусматривает для россиян никакого иного гражданства, кроме российского. На понятие “граждане Чеченской Республики”, думается, стоило бы обратить особое внимание. Выше мы уже писали о том, что проблема беженцев 1991 — 1994 годов из Чечни оказалась вне поля зрения и российских политиков, и российских экспертов. Не является ли в данном случае конструкция “граждане Чеченской Республики” закамуфлированным юридическим закреплением нынешней, сложившейся в результате неудачной попытки суверенизации Чечни этнодемографической ситуации?
При беспрецедентном административном давлении Конституция Чечни принята, в соответствии с ней избран (при помощи того же административного ресурса) ее новый глава — Ахмад Кадыров. И что же? “Войска — это проблема. Пребывание войск — нарушение всех норм и законов”, — заявляет вовсе не лидер ичкерийских сепаратистов, а легитимный президент Чечни, якобы пророссийский политик. Добавим сюда требования Кадырова об освобождении от налогов, создании оффшорной зоны, передаче властных рычагов на места, то есть фактически его, Кадырова, представителям. Не следует забывать и о разработанном главой Чечни проекте Договора о разграничении полномочий между Грозным и Москвой. Текст проекта предусматривает среди прочего и республиканскую эмиссию, и открытие международных представительств Чечни за пределами России. Так, может быть, поспешил глава России “закрывать” последнюю территориальную проблему нашего государства?
На фоне “чеченского прорыва” в тени остались последние инициативы Кремля по не менее проблемному Дагестану. Речь идет о введении института президентства в этой республике и отказе от коллегиальной формы правления. Ради чего? Ради благородной цели правовой унификации. Странное объяснение. В соседней Чечне Кремль целенаправленно насаждает правовой партикуляризм. То есть такая политика проводится в республике с наиболее мощным сепаратистским и, чего греха таить, антироссийским потенциалом. В Дагестане же, не поддавшемся на сепаратистские и радикал-исламистские посулы и не раз доказавшем свою приверженность Российской Федерации (чего стоят события 1999 года!), правовые особенности тамошней политической системы становятся кремлевским “технологам” костью в горле. Справедливо, что Госсовет сохраняет лишь видимость коллегиального управления республикой, являясь, по сути, официальным прикрытием власти его председателя М. Магомедова. Но именно эта видимость во многом позволила избежать в Дагестане 90-х годов полномасштабных этнических конфликтов и дробления этой республики по этнонациональным “квартирам”. Сомнительно, что на сегодняшнем этапе прямые президентские выборы, которые, зная нравы кремлевских технологов, надо думать, пройдут с административным давлением в пользу М. Магомедова, принесут политическую стабильность Дагестану. Исчезнет видимость коллегиальности, и не станет ли это причиной разрушения хрупкого этнического паритета?
Инициативы Кремля в “поствертикальный период” показали, что извечная традиция российской власти не думать о перспективах и не видеть дальше завтрашнего дня, к сожалению, не канула в Лету. К чему приводит отсутствие процедуры цивилизованной ротации управленческих кадров, хорошо известно. Во-первых, власть перестает адекватно оценивать обстановку. Единственно возможными видами аналитики в такой ситуации становятся победные реляции и славословия в адрес первых лиц. Во-вторых, способные молодые и по-хорошему честолюбивые кадры, не видя никакой возможности легитимными способами войти во власть, находят себе применение в других нишах — криминал, политический экстрим и разные виды антигосударственной деятельности. В лучшем случае — эмиграция (внешняя или внутренняя — второй вопрос). Не отсюда ли “беспочвенность” и антипатриотизм нашей интеллигенции — кто, как не власть предержащая, формирует “беспочвенную” и зараженную антигосударственными взглядами интеллигенцию?
И последнее. О компромиссах и уступках можно рассуждать в рамках правового, а не “понятийного” контекста. Наши региональные вожди, говоря словами Талейрана, “ничего не забыли и ничему не научились”. Было бы наивным считать, что российские воеводы по-христиански простили Путину шок лета 2000 года (начало укрепления вертикали) и свой страх от резких заявлений, сделанных президентом тогда. У российских чиновников, воспитанных в старых добрых номенклатурных традициях, есть только две реакции — боязнь сильного и смелость перед лицом слабого. Как говорится, “молодец среди овец, а на молодца и сам овца”. И вот уже высокочувствительный к малейшим изменениям наверху Минтимер Шаймиев повел споры по поводу обоснованности унификации законодательства субъектов РФ. И то ли еще будет! До тех пор, пока рейтинг второго российского президента высок, его будут славословить. Но от падения рейтинга не застрахован никто. Вспомним хотя бы изначальную популярность Горбачева и Ельцина. “Слабому” же и, не дай Бог, “двухпроцентному” Путину нынешние региональные вожди никогда не забудут того, что когда-то он понудил их выказать свою человеческую слабость. Летом 2000 года они на мгновение перестали быть небожителями и предстали перед нами на экранах ТВ и по радио как простые смертные, желающие иметь хороший прожиточный минимум в отдельно взятом особняке. Нынешние же уступки будут восприняты губернаторами и президентами национальных республик не как благородство федерального Центра, а именно как отступление перед их силой. И, естественно, на реформах можно будет поставить жирный крест. Люди, занятые сохранением личной власти и собственности, позаботятся, чтобы население не отвлекали бесплодными мечтаниями о преобразованиях…
Как видим, после 2000 года “Вестфальская” Россия никуда не исчезла как политическое явление. Но в эпоху Ельцина для “вестфализации” страны были веские основания. Создавалось само Российское государство, которому предстояло выбрать форму власти, правления, экономическую модель и видение внешней политики. “Вестфализация” была большой, но объективной платой за революционный слом старой коммунистической и советской системы. Решая основные вопросы российской буржуазной революции (власть, собственность), политики ельцинского призыва мало-помалу минимизировали последствия дезинтеграции страны и создали предпосылки для превращения России в единое федеративное государство. Большего требовать от революционеров-разрушителей было бы просто несправедливо. “Вестфализация” же по-путински — во многом искусственный процесс, вызванный чувствительностью к рейтингам, в высшей степени бюрократическим мышлением, боязнью гражданского общества и установления прямого диалога с избирателем. Стремление нравиться представителям всех слоев бюрократии, а также законсервировать застой под именем “стабилизации”, неумение определять политические приоритеты и желание выполнять одновременно разнонаправленные действия привели к реставрации наихудших проявлений эпохи “парада суверенитетов”. Сегодня Россия намного дальше от федерализма, политического единства и региональной стабильности, чем в 1999 году, накануне политической отставки первого российского президента. Пока все держится на популярности В. В. Путина. А завтра?..